在牧监里，战马消耗不大；但在军营里，战马难以放牧，就需要吃大量的草料和豆子；在长途行军、鏖战等紧急时刻，为了维持马力，还要给马喂食粟。一匹战马的食量，约等于五个人。

如此就造成凉军的养兵成本极其高昂；养兵、养马，成为凉国赋税钱粮最大的开支，只要裁兵，自然就能节省大笔开支。

当刘范提出这个办法时，文武群臣都有些犹豫不决。因为凉军现有四十万规模，本就是在十军之战和岭西之战后没多久，从二十五万的基础上、又招募十五万扩张而成，这也才过去一年多时间。期间凉国还派赵云和张郃领锋骑卫、飞骑卫六万骑兵，远赴安息帝国，“援安抗罗”。当时凉国刚刚打赢十军之战和岭西之战，又借“援安抗罗”得到了安息低价出售的三千万斛粮，粮储规模处于顶峰，所以供养成本昂贵的凉军根本不在话下。

但现在凉国缺粮了，再维持如此众多的军队，尤其是金贵的骑军战马，就捉襟见肘了。凉州现有一百五十万斛储粮，都不够战马吃多久。如果储粮全用来养兵、养马，那刘范便没有军粮用于挥军东进了。

所以刘范只得考虑削减凉军规模。文武群臣，尤其是黄忠、马超、文聘等大将，也清楚凉军开支巨大。但刚扩军没多久，现在又要削减，让他们觉得有些不舍。

但刘范仍旧认为，眼下安置移民、西进开发四州才是凉国最重要的大战略，其他所有政务都需要为这个大战略让步，哪怕是曾经给这个大战略创造稳定外部环境的凉军。

刘范反复与三省讨论，才终于统一意见，大致同意裁军。裁军一事事关重大，刘范特地将凉军十五卫将军，飞骑卫将军张郃、云骑卫将军张辽、骁骑卫将军庞德、锐骑卫将军徐荣、锋骑卫将军赵云、剽骑卫将军马超、威骑卫将军阎行、翊骑卫将军贾诩、羽骑卫将军郭嘉、天策卫将军典韦、宣威卫将军魏延、扬武卫将军文聘、天武卫将军黄忠、靖武卫将军田丰、胜武卫将军荀攸，均召回与三省、八部（户部中已分出田部和榷部）一同商议。

结合当下凉国缺粮的情况，凉国防务需要以及未来的改革需要，最终刘范决定再次对军制进行改革。

一是改募兵制，为均田制下的府兵制。

凉国已在全境推行均田制，无论官府军民都分到了相应田亩的使用权。既然百姓得到公有的田亩，就需要承担兵役；兵部在各州郡县另建立折冲府，凡是均田的百姓，每户均需要选送青壮进入折冲府作为府兵，折冲府负责团练。

暂时设定全凉国府兵总数为20万人，设立200个折冲府，每个折冲府1000人。在消化移民、西进开发再过三五年，移民彻底安置下来后，再视均田制的授田情况，适当提高府兵总数，并新设折冲府。

200个折冲府中，若干个折冲府隶属于禁军十五卫中一个特定的卫，受该卫管理，向该卫输送兵源。

府兵需要自备兵器铠甲和粮饷；而兵部只有在战时才会为府兵供应粮饷兵甲，并发军功的奖赏。

二是裁军。从四十万再次裁至二十五万左右；这二十五万大军因为要轮番宿卫宫禁，直接受刘范本人调度，因此统称“禁军”。而被裁的十五万人即回归各自郡县所属的折冲府，充当府兵；其中的军官，改任折冲府的折冲都尉、果毅都尉等军官。

原先，凉军的骑兵十卫三十万骑、每卫三万骑，编制从低到高为：每屯100人；每曲10屯、1000骑；每部3曲、3000骑；每营3部、9000骑；每卫3营，另有一个独立部3000人；3营加1部，即每卫30000骑。

裁至：每屯仍旧100骑；每曲5屯、500骑，分为前后左右中屯；每部4曲、2000骑，4曲分为前后左右曲；每营3部、6000人，分为左右中部；每卫3营、18000骑，分为左右中营；禁军骑兵十卫共十八万骑。

步兵五卫共十万人、每卫二万人，编制从低到高为：每屯100人；每曲10屯、1000人；每部2曲、2000人；每营2部、4000人；每卫5营、20000人。

裁至：每屯仍旧100人；每曲5屯、500人，分为前后左右中屯；每部3曲、1500人，分为左右中曲；每营3部、4500人，分为左右中部；每卫3营、13500人，分为左右中营；5卫总共67500人。

禁军经过改制后，骑兵十卫、十八万骑；步兵五卫、六万七千五百人；总共二十四万七千五百步骑。

三是十五卫将军职务调动。天策卫作为刘范的亲卫，不再设将军，而是由刘范直领，典韦不再担任该职；典韦调任靖武卫将军，田丰不再担任该职；提拔在张郃麾下任裨将的乐进，任羽骑卫将军，郭嘉不再担任该职；提拔马岱任胜武卫将军，荀攸不再担任该职。

本来让郭嘉、田丰等宰臣担任一卫将军，只是权宜之计，因为将才不够，只能让他们先顶上。以郭嘉和田丰的才干，更适合运筹帷幄、参与统筹全局，而不是冲锋陷阵。比如田丰，他虽然指挥数万凉军打败贵霜帝国、康居国、大宛国和乌孙国，但那是作为方面统帅，而不是作为将领。故而刘范选择让他们卸掉这两个兼职，专心干好中书侍郎和侍中的本职。

四是决定设置转运使和大都督，并且明确刘范、兵部、大都督、转运使、太仆寺、牧监、禁军十五卫、各折冲府之间的关系和各自的职掌。

其一，是设置转运使一职，战时视多个战略方向，在每个战略方向，如某个州，临时设置转运使；转运使再抽调官吏组建临时的转运使司，转运使司与州牧府平级，受户部、田部、兵部指导，全权负责督促所在战略方向的州郡县官府和折冲府，募集运粮民夫，筹措、运输军粮辎重。


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